“我知道你們在各自的部委都有很多委屈，你們之間也都有各自的立場。但在自然保護的問題上，我們是同盟軍。”在10月下旬召開的“生態文明建設與國家公園體制論壇”上，清華大學教授楊銳對大家說。
這一天，國家發改委、環保部、林業局、海洋局、水利部、文物局、國土部、住建部等相關主管部門和學者聚在一起，討論國家公園的體制建設問題。
“我從來沒有見過這么多部委的官員非常坦誠地談自己的想法，也是第一次看到發改委官員出現在這樣的場合。”世界自然基金會中國代表處項目執行總監李琳說，“而今天是一個非常好的時間點。”
李琳透露，由發改委牽頭起草的國家公園體制建設方案和試點方案近日送交國務院。在批復之前，仍可以將各方的意見匯總提交。
十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“加快生態文明制度建設”、“建立國家公園體制”。《第一財經日報》記者了解到，目前，盡管各部委建設國家公園的愿望迫切，但尚未達成共識，一些部門和地方搶先推進的國家公園試點也存在不少問題。
“非官方”的中國國家公園
國家公園既不同于嚴格的自然保護區，也不同于一般的旅游景區。
世界自然保護聯盟(IUCN)中國代表處駐華代表朱春全介紹，按照IUCN的定義，國家公園是指大面積的自然或接近自然的區域，設立目的是保護大尺度的生態過程，以及相關的物種和生態系統特征，給人們提供環境和文化兼容的精神享受、科研、教育、游憩和參觀的機會。
世界上第一個國家公園是1872年設立的美國黃石國家公園，在近9000平方公里的土地上，用1%的開發面積每年吸引世界各地的300萬游客，帶動了周邊地區5億美元的經濟發展，并促進了產業結構調整，礦產(含農牧業)和旅游休閑業收益所占的比重由原來的70%和30%，變為18%和82%。
近年來，國家公園在世界各國迅速發展。目前，在200多個國家和地區已建立了近10000個國家公園。
在我國，云南省建設國家公園最為積極。日前，本報記者進入被列入老君山國家公園范圍的玉龍納西族自治縣黎明村。
某基金會正在幫助當地建設清潔飲水池。在黎明村本都丁組，78歲的傈僳族老人七斤媽拎著水桶從自家的木屋里出來，走到幾米遠的一個水泥池子旁，擰開水龍頭接水。隨后，她舀起半瓢水，喝了幾口，臉上露出了笑容。“現在的水可以直接喝了，很安全。”她說。
“有了干凈的水，也就為游客接待創造了最基本的條件。”黎明村委會主任和鐵柱對本報記者說。
云南省正在試圖讓本都丁成為未來的旅游熱點地區，因為這里不僅是“三江并流”(金沙江、瀾滄江和怒江)世界自然遺產的核心地帶，還因為當地的丹霞地貌。
在不遠處的黎光村，村民蜂金龍也在為可能到來的旅游熱忙碌著。這天上午，蜂金龍帶著記者走了幾百米泥濘的山路，進入一個鐵絲網圍成的院子。“這是一個土雞養殖場。現在還沒有雞，但孵化設備已經安裝好了。”蜂金龍說。
但記者在采訪中也發現，眼下，這一地區無論是旅游設施建設，還是旅游產品開發、推廣和旅游意識的培養都有待完善。
麥肯錫(McKinsey)一份咨詢報告也指出：“該地區(滇西北)旅游規劃沒有充分考慮市場的戰略定位，也未進行投資收益分析及社會和環境影響評價。”
2007年早在老君山國家公園建設之前，我國首個國家公園云南“香格里拉普達措國家公園”宣告成立。但由于地方立法機關沒有權限批準設立國家公園，普達措國家公園一直沒有被視為中國第一個官方的國家公園。
“本質上，云南省的試點建設多看重國家公園的品牌效應和經濟效益。”21日，國務院發展研究中心社會發展研究部研究員蘇楊在論壇上說，普達措國家公園的門票全價高達190元，與美國國家公園的象征性票價形成了鮮明對比，且其還在申報5A級旅游景區，并于2011年成立了專門的創建機構，而對于國家公園的最核心目標——公益性，幾乎沒有在其工作重點中體現出來。
蘇楊認為，云南省這樣掛名(旅游景區換個牌子且省級政府自行掛牌命名)、跑偏(管理體制無大進展、延續旅游景區套路)的模式，既違法也不是國家公園應以公益性為主的發展方向，“如果將這種不規范進行示范的話，只會誤導中國國家公園體制的發展方向。”
本報記者在采訪中了解到，除了地方政府試點的國家公園陷入尷尬外，一些部門推進的國家公園試點成功的也不多。
2008年10月，環保部、國家旅游局宣布批準建設黑龍江湯旺河國家公園。但據知情人士透露，湯旺河一直沒有獲得國家在此方面的任何經費支持，也沒有一個明確的管理機構負責公園的建設和管理。
湯旺河國家公園還受到了住建部的反對，結果，湯旺河申請國家級風景名勝區“泡湯”。在湯旺河區委門口，掛著國家地質公園、國家森林公園、中國青少年科學考察探險基地、國家AAAA級旅游風景區、水利風景區多個牌子，它們分別隸屬于國土資源部、環保部、林業局、水利部等多個部門。
而一地多名、機構重疊、多頭管理、職能交叉，恰恰是中國各類保護區面臨的最普遍的問題。
部門爭搶國家公園
中國科學院生態環境研究中心研究員鄭華提供的數據顯示，我國目前有各類自然保護地8217個。其中，國家級、省級和市縣級自然保護區、風景名勝區、森林公園等無數。各種類型的保護地面積約占國土面積的20%。
環保部自然生態保護司副司長柏成壽介紹，目前，各類自然保護地是按生態要素建立的，分屬環保、林業、農業、國土、住建、水利、海洋、科學院等多個部門和單位管理，“不同的生態要素、不同的部門、不同的保護地采取不同的措施，因此不論是在建設上還是在管理上，都人為地割裂了生態系統的完整性。”
柏成壽說，在我國，景觀價值和生態價值越高的區域，重復建立的保護地類型與數量也越多。“多套人馬、多套牌子”導致不同管理機構各自為政，管理分割、協調無力、重復執法、合作低效。
而“一套人馬多塊牌子”也導致管理機構在具體管理過程中無所適從，自由裁量權大，在處理保護與開發的關系時，制約機制易失靈，更多傾向于追求經濟利益。
“在自然保護地建立和管理方面，有利益、出成效的事情，大家競相爭奪，對于責任大、風險高的事情，互相推諉。”柏成壽說，部門熱衷于保護地的批建，跑馬圈地。
“保護區的這些問題給實際管理工作帶來了一些困難和矛盾，影響了中國保護區體系的整體保護成效。”國家林業局野生動植物保護與自然保護區管理司司長張希武說，這也是十八屆三中全會提出建立國家公園體制的原因所在。
本報記者注意到，盡管各部門對于加快建設國家公園的看法一致，但在未來國家公園歸誰管、哪些保護地可以列入國家公園的問題上，分歧較大。
“國際上，由環境部門統一負責自然保護地管理是發展趨勢。”柏成壽說，1987年德國通過的《自然和景觀保護法》規定，德國聯邦環境、自然保護、建設與核安全部具體負責自然保護區、國家公園等自然保護地體系統一管理。
英國也建立了直接受環境部長領導的“自然保護委員會”，負責自然保護地的管理。此外，俄羅斯、巴西、南非、印度、芬蘭、瑞典、泰國等國家也都由環境部門負責自然保護地統一監管。
但是環保部的表態觸發了其他部委官員的異議，他們認為，世界上仍有許多國家的保護地不歸環保部門管理。
住房和城鄉建設部城市建設司副處長李振鵬認為，住建部主管的風景名勝區不僅有高級別的立法保障《風景名勝區條例》，也有嚴格的監管體系，實際上承擔著國家公園的角色。國家文物局也同樣積極。“世界文化遺產等重要文化遺產地能夠代表國家形象，國民認同度高，是國家不可替代的重要資源之一。”國家文物局辦公室副主任陳紅認為，應當將重要文化遺產地納入國家公園體制，提升到國家層面統籌。
她舉例說，從美、英等發達國家的經驗看，將文化遺產作為單獨類別列入國家公園體系，也是國際社會通行的做法。根據文獻資料，美國國家公園體系401個成員中，有三分之二涵蓋文化遺產的內容。
“我們認為在建立國家公園體制的基本思路中，應將文化遺產作為國家公園體系的一個類別，并將長城等重要文化遺產地列入試點范圍。”陳紅說。
但當場就有官員回應稱：“照這種說法，天安門是不是也得變成國家公園?”
國家海洋局生態環境保護司副司長王孝強在論壇上也表示，國家海洋局主管的30處國家級海洋公園“與國家公園體制建設的基本思路不謀而合”，應當將海洋公園納入國家公園試點范圍，同時將國家公園作為生態補償賠償制度、自然資源資產產權制度、資源有償使用等制度的試驗田和示范區。
確立機制導向公益
對于上述爭論，楊銳表示，衡量中國國家公園制度好與不好的標準，是看這項制度強化還是削弱中國自然和生態保護的有效性和系統性，“保護和全民利益是不矛盾的，在今天的中國，保護是最大的全民利益，而全民受益反過來可以使自然保護走向公眾、走向社會，取得更好的成果。”
楊銳認為，建立國家公園制度有兩種大相徑庭的路徑選擇：
一條路是，在全面理順保護地管理體制前提下建立國家公園制度。這是一條艱難的道路，需要突破現有體制機制弊端。如能成功，將徹底解決自然保護地管理中“九龍治水”的局面。另一條路是，擱置自然保護地管理中的現狀問題和矛盾，“床上疊床”，單獨而快速地建立國家公園制度。這是一條相對容易的道路，但這個路徑不僅不能解決我國自然保護地管理中的深層矛盾和問題，反而會滋生新的矛盾。
“判斷成功與否的一個標準就是‘下面鼓掌、上面滿意、中間接受、國際認可’。”楊銳認為，國家公園一定要防止“變形、變味、變質”。就國家公園制度下的機構改革問題，他認為可以在中央政府層面重組設立“中華人民共和國國家公園和保護地管理局”。省一級政府設立“保護地管理局”。將自然保護區、風景名勝區、地質公園、森林公園、世界文化和自然遺產地等相關職能、人員劃歸管理局。
與此相對應的是，在中央政府層面成立“國家公園和保護地專家委員會”，在省一級政府成立“保護地專家委員會”，建立國家公園首席科學家制度，以及建立決策問責機制，對管理者和專家實行終身問責。
10月21日，由中國科學院生態環境研究中心、國務院發展研究中心社會發展研究部、世界自然保護聯盟、世界自然基金會共同形成的《促進國家公園體制建設工作的建議》提出，國家應盡快明確國家公園的宗旨、保護對象和功能定位，國家公園體制應立足于“保護”和“公益”兩個核心價值，制定包括國家公園在內的所有保護地類型的劃分標準，建立中國的保護地管理分類體系。
對于上述保護地所需的資金量，中國科學院動物研究所副研究員、自然保護立法研究組總協調員解焱帶領的專家團隊曾做過測算，我國政府每年只需要投入GDP的萬分之五點五(其中約200億元用于自然保護地的常規保護管理工作，30億元用于綜合管理，30億元用于非常規管理工作)，就可以使我國17.48%的陸地和10%的海洋得到有效保護，守住我國的生態安全底線。
大自然保護協會等機構的研究結果顯示，目前，我國保護區每平方公里的保護投入在337～718元人民幣之間，而發展中國家的平均水平為997元人民幣，發達國家高達13068元人民幣。
上述建議還提出，在國家公園的頂層設計出臺之前，暫停部門和地方政府的國家公園試點，由發改委牽頭，在科學研究、充分論證的基礎上在不同區域的省市自治區開展試點，同時開展國家公園和保護地立法調研。 |
黑公網安備 23011002000022號